完善国有资本收益分享制度要做好四项工作

　　国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资产(本)经营预算、社会保险基金预算。建立国有资本经营预算制度，对完善国有企业收入分配制度，增强政府的宏观调控能力，都具有重要意义。

　　国企收益分配制度的演变

　　建立国有资本经营预算制度，是完善社会主义市场经济体制的一项重大制度创新，也是完善国有资本收益分享机制的重要制度保证。

　　国有企业的收益分配制度主要是指国有企业的利润分配制度。建国以来国有企业利润分配形式大体经历了四个阶段：一是统收统支阶段，即企业实现利润全部上缴财政，企业所需资金也全部由国家拨给；二是利润留成阶段，改革开放初期的国有企业允许企业保留利润。如全额利润流成、基数利润留成加增长利润留成、利润上缴包干等；三是利改税，即将国有企业向国家缴纳利润形式，改为向国家缴纳所得税、调节税等税收分配形式，企业纳税后剩余的利润全部留归企业支配使用；四是税利分流阶段，税利分流是指国家在参与企业税后利润的分配过程中，开征一道所得税，尔后再以适当的形式参与企业税后利润分配。

　　从1994年1月1日开始，国有企业统一按国家规定的33%税率缴纳所得税，并逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上缴的分配制度，国家暂停向企业收缴利润。由此，税收、预算和国有资本收益分享制度步入探索实施阶段。

　　2017年3月30日。国务院、财政部印发了《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》。《办法》明确指出，中央国有资本经营预算支出对象主要为国有资本投资、运营公司和中央企业集团，除调入一般公共预算和补充全国社会保障基金外，主要用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、国有企业资本金注入、其他支出。其中，国有企业资本金注入采取向投资运营公司注资、向产业投资基金注资以及向中央企业注资三种方式。《办法》还规定了许多具体办法。

　　目前，中央国有资本经营预算编制范围包括国资委监管企业98户、所属企业32户，最高人民检察院所属企业2户，教育部所属企业377户，工业和信息化部所属企业82户等。还有财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业117户和中国烟草总公司、中国邮政集团公司、中国铁路总公司等，以及新疆兵团所属国有企业。

　　此外，近几年在实施国有资本经营预算管理过程中，对增强企业经营管理、提高企业竞争力、提高经济效益起到了很好的推动作用。但在实施过程中也存在着一些问题，也不得不引起我们的重视。

　　第一、国有资本红利是国有资本经营预算的主要收入来源。由于单一的收入来源导致国有资本经营预算收入规模偏小，在宏观调控中往往会力不从心。

　　第二、国有资本经营预算支出受到收入限制，支出规模小，难以实现中长期发展目标。从支出方向和支出方式看，国有企业是国有资本经营预算的主要支出对象，众多非公有制企业难以得到国有资本经营预算的“照顾”，不利于市场经济的公平竞争。

　　第三、国有资本经营预算监督缺乏相关法律依据，预算单位在编制国有资本经营预算时缺乏有效的法律监督，随意性较大。此外，在资本预算支出环节，国有企业财政部门和预算单位均没有及时跟踪资金后续使用情况，这极易导致私自挪用公款现象。

　　因此，如何正确看待存在的问题，并采相应措施解决这些问题，关系到是否能真正实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益的问题。

　　国有资本经营预算制度的必要性及基本框架

　　国有资本经营预算是对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，预算主体有预算主管部门、预算单位、预算执行企业。共同职责是完善国有企业收入分配制度，集中解决国有企业体制机制中发生的各种困难和问题。因此，国有资本经营预算的必要性有这样几点。

　　第一，有利于国有资本出资人充分发挥它的职能作用。国资委作为国有资本出资人的代表，其职能定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不直接干预企业的生产经营活动。

　　第二，有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能。在市场经济条件下，按照政资分离的原则，公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要，其收入主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投入。

　　第三，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制。在国有资产管理的“两级三层”模式中，国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制，国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。

　　第四，有利于强化对国有资产的规范化管理。国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后，政府与国有企业经营者之间就形成了一种“委托